Ansätze für eine vollstände Umsetzung 5 Jahre nach Inkrafttreten
Vor fünf Jahren, am 22. Februar 2017, trat das Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO) über Handelserleichterungen (TFA) in Kraft. Das Ziel: die Beschleunigung von Waren-Transport, -Freigabe und -Abfertigung. Dem Abkommen haben 154 der 164 WTO-Mitglieder zugestimmt. Den auf der Website der TFA veröffentlichten Daten zufolge, wurden bislang 75,2% der Maßnahmen implementiert.[1] Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Ländern. Während die Industrienationen einen Bürokratieabbau verzeichnen, liegt die Umsetzungsrate in den am wenigsten entwickelten Ländern (LDCs) mit 43% weiterhin niedrig.[2]
In einigen Regionen steht grenzüberschreitender Handel vor Herausforderungen. Im Februar 2022 betonte die Direktorin der Welthandelsorganisation Ngozi Okonjo-Iweala, dass die von den Regierungen ergriffenen Maßnahmen zur Erleichterung des Handels dazu beigetragen haben, „dass Lebensmittel, Impfstoffe, medizinische Produkte und andere lebensnotwendige Güter trotz der schwierigen Bedingungen während der COVID-19-Pandemie weiterhin die Menschen erreichen konnten“.[3] Gleichzeitig wies Okonjo-Iweala darauf hin, dass bis zur vollständigen Umsetzung noch einiges zu tun sei. Daher stellt sich die Frage, wie genau eine vollumfassende Umsetzung der TFA-Maßnahmen erreicht werden kann. Dieser Artikel präsentiert zwei verschiedene Möglichkeiten: (1) Ein „weicher“ Ansatz, der sich auf den Aufbau von Kapazitäten und Entwicklungsarbeit konzentriert, und (2) ein juristischer Ansatz, der sich auf die Rechtsstaatlichkeit im Rahmen des WTO-Rechtssystems stützt.
Als Ausgangspunkt ist es wichtig zu betonen, dass nicht alle Länder in Bezug auf Handelserleichterungen auf dem gleichen Stand sind. Einige WTO-Mitglieder sind Binnenländer, die sich teilweise auf die Bemühungen ihrer Nachbar*innen um Handelserleichterungen verlassen müssen. Währenddessen verfügen andere kleine Länder bspw. über einen Hafen, über den alle Importe und Exporte abgewickelt werden. Um diese Unterschiede zu berücksichtigen, wurde innerhalb des TFA eine Besonderheit eingeführt: Die Klassifizierung in die Kategorien A, B und C. Dies erlaubt Entwicklungsländern und LDCs, Maßnahmen je nach Komplexität und Kapazität in eigenem Tempo umzusetzen. Kategorie A umfasst Maßnahmen, die Länder unmittelbar bei Inkrafttreten des TFA umsetzen;[4] Kategorie B umfasst die Maßnahmen, die nach einer Übergangszeit umgesetzt werden; und Kategorie C umfasst die Maßnahmen, für die zusätzliche Unterstützung erforderlich ist. Eine weitere Besonderheit des Abkommens über Handelserleichterungen ist die Rolle der technischen Beratung und Unterstützung im Aufbau von Kapazitäten. Auf diese Weise können sowohl Entwicklungsländer als auch LDCs beim Abbau von Handelshemmnissen und der Modernisierung von Grenzverfahren unterstützt werden.
Zur technischen Unterstützung bei der Umsetzung von TFA-Maßnahmen, wurden mehrere Initiativen unternommen, so z.B. die Deutsche Allianz für Handelserleichterungen. Diese Initiative bündelt die Stärken von Unternehmen, Wirtschaftsverbänden und staatlichen Institutionen. Die Deutsche Allianz entwickelt Projekte, um den Zeit- und Kostenaufwand von grenzüberschreitendem Handel zu reduzieren. Es konnten bereits erfolgreiche Projekte umgesetzt werden, wie z. B. in Montenegro. Es wurde ein neues „Pre-Arrival-“Verfahren eingeführt, um die Zollabfertigung von Expressgütern durch vorab übermittelte Frachtdaten zu beschleunigen.
Neben der Umsetzung von TFA-Maßnahmen mithilfe zielgerichteter Projekte, sollte berücksichtigt werden, dass es sich letztlich um ein rechtliches Abkommen handelt, das von den WTO-Mitgliedern ratifiziert und damit vollständig akzeptiert wurde. Wie bei jedem Rechtsinstrument wird von den Regierungen erwartet, dass sie nach der Ratifizierung mit der Umsetzung der Bestimmungen beginnen. Ansonsten könnten sie mit möglichen rechtlichen Konsequenzen rechnen. Was geschieht jedoch, wenn die WTO-Mitglieder dies nicht tun? Oder anders formuliert, was passiert, wenn ein WTO-Mitglied, das bspw. ein Transitland ist, bestimmte Bestimmungen zur Handelserleichterung nicht umsetzt? Dies kann wiederum negative Auswirkungen auf ein Binnenland haben. Hier stellt sich die Frage, welche Möglichkeiten bestehen, um zu handeln und zu reagieren.
Dieses hypothetische Beispiel macht deutlich, dass der Handel nur dann reibungslos ablaufen kann, wenn die WTO-Regeln – wie sie im TFA zu finden sind – eingehalten werden. Während der Verhandlungen der „Uruguay-Runde“ 1986 bis 1994[5] wurde das so genannte WTO-Streitbeilegungsverfahren eingeführt, welches seither als Grundpfeiler des multilateralen Handelssystems der WTO gilt. Obwohl es in den letzten Jahren einigen Herausforderungen gegenüberstand, ermöglicht das Streitbeilegungsverfahren den Mitgliedern seit der Gründung der WTO am 1. Januar 1995 und bis Ende 2020 eine strukturierte Beilegung ihrer Handelsstreitigkeiten. Das System hat somit im Laufe der Jahre einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der Weltwirtschaft geleistet.
Seit 1995 wurden insgesamt 612 Streitfälle eingereicht. Zum Zeitpunkt der Verfassung dieses Artikels[6] berufen sich jedoch lediglich vier Streitfälle auf Bestimmungen des TFA, was höchstwahrscheinlich auf das relativ junge Alter des Abkommens zurückzuführen ist. Dennoch sollte nicht vergessen werden, dass die Idee rechtsverbindlicher Bestimmungen zur Handelserleichterung mit dem TFA nicht neu erfunden wurde und dass letzteres auf drei Bestimmungen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) von 1994 über die Freiheit der Durchfuhr, Gebühren und Formalitäten und die Verwaltung von Handelsvorschriften aufbaut (Artikel V, VIII, and X).[7]
Gleichzeitig wurde den Entwicklungsländern und LDCs im Rahmen des TFA eine besondere und differenzierte Behandlung gewährt (S&DT): Artikel 20 sieht eine Schonfrist sowie verschiedene Zeitrahmen für die Nichtanwendung des Streitbeilegungsverfahrens gegenüber Entwicklungsländern und/oder LDCs vor. Die Schonfrist ist je nach Maßnahmenkategorie und Entwicklungsstand des WTO-Mitglieds unterschiedlich. So sind bspw. Maßnahmen, die von den am wenigsten entwickelten Ländern als Kategorie B und C gemeldet werden, für einen Zeitraum von acht Jahren nach ihrer Umsetzung nicht Gegenstand eines Streitbeilegungsverfahrens.
Wie weiter oben beschrieben können Entwicklungsländer und LDCs über ihren eigenen Zeitplan in der Umsetzung entscheiden. In diesem Zusammenhang haben viele Länder verbindliche Termine für die Umsetzung von Maßnahmen der Kategorie C für einen Zeitpunkt nach 2025 mitgeteilt. Darüber hinaus sieht Artikel 17 des TFA einen „Frühwarnmechanismus“ vor. Dieser ermöglicht Entwicklungsländern und LCDs, die Schwierigkeiten bei der Umsetzung der als B oder C eingestuften Maßnahmen haben, eine Verlängerung ihrer endgültigen Umsetzungsfristen. In diesem Fall haben die Entwicklungsländer Anspruch auf eine Fristverlängerung von bis zu 18 Monaten und LDCs auf eine Frist von bis zu 3 Jahren. Weitere Verlängerungszeiträume sind möglich. Es ist eine wichtige Schlussfolgerung, dass es einige Zeit dauern könnte, bis alle WTO-Mitglieder (einschließlich der Entwicklungsländer und LDCs) das WTO-Streitbeilegungsverfahren in Anspruch nehmen können, um die Bestimmungen des TFA vollständig umzusetzen.
Fünf Jahre nachdem das Abkommen über Handelserleichterungen in Kraft getreten ist, stellt sich die Frage: Welche Mechanismen gibt es zur Unterstützung von Handelserleichterungen? Dieser Artikel zeigt, dass die WTO-Streitbeilegung zum jetzigen Zeitpunkt nicht unbedingt eine Option für Fälle zwischen und gegen Entwicklungsländer und LDCs ist (selbst wenn sie von dieser Gruppe von Mitgliedern selbst vorgebracht werden). Fälle zwischen Industrieländern können jedoch stets eingereicht werden. Eine weitere Herausforderung für die Lösung von Handelsstreitigkeiten stellt die Blockade und damit verbundene politische Situation im WTO-Berufungsgremiums dar. Diese steht zwar nicht im Mittelpunkt dieses Artikels, wird aber in den Medien und in Handelskreisen breit diskutiert.[8] Abschließend ist es daher wichtig, den Ländern ausreichend Zeit zur Implementierung zu gewähren sowie die Kapazitäten der Länder zu berücksichtigen und sie mit technischer Beratung zu unterstützen, um eine vollständige Umsetzung der TFA-Maßnahmen zu erreichen.
Autor*innen: Edouard Descôtis, Projektmanager & Claudia Hofmann, Projektmanagerin, Deutsche Allianz für Handelserleichterungen
Editorin: Pia-Christine Binder, Spezialistin für Kommunikation, Deutsche Allianz für Handelserleichterungen
[1] Siehe WTO Abkommen über Handelserleichterungen; https://www.tfafacility.org/.
[2] Siehe WTO Abkommen über Handelserleichterungen; https://tfadatabase.org/implementation. Implementierungsrate gemäß der gemeldeten Daten.
[3] WTO (2022), Supply chain resilience highlighted at fifth anniversary of Trade Facilitation Agreement (22 February 2022), Trade Facilitation; https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/fac_22feb22_e.htm.
[4] LDCs implementieren Kategorie A-Maßnahmen innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten. Siehe WTO TFA, Art.14.1(a).
[5] WTO Verhandlungsrunden, siehe WTO (ohne Datum), https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/fact5_e.htm.
[6] Juni 2022.
[7] Obwohl dies nicht im Mittelpunkt dieses kurzen Artikels steht, sei auf WTO-Rechtsprechung zu Fragen der Handelserleichterung zu Bestimmungen des GATT 1994 hingewiesen.
[8] Für weitere Informationen siehe z.B.: Chatham House (2020), Dispute settlement in crisis, Reforming the WTO; https://www.chathamhouse.org/2020/09/reforming-world-trade-organization/04-dispute-settlement-crisis.
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